Polská migrační politika
Utěsnit hranice je protiprávní
Politické zastoupení evropských států včetně Polska čím dál častěji hovoří o nutnosti utěsnit hranice před migrantsvem a uprchlictvem. To by mohlo vzbuzovat dojem, že dochází ke změně evropských standardů. Opak je ale pravdou. Mnohé z těchto kroků totiž evropské právo porušují.
Polská migrační strategie schválená vládou v říjnu 2024 specifikuje politiku státu ve vztahu k situaci na polsko-běloruské hranici. Ačkoli se týká komplexní problematiky, určujícím faktorem dosavadních kroků vlády i schválené migrační politiky jsou právě problémy, k nimž docházelo a nadále dochází u hranic s Běloruskem.
Je bez pochyb, že migrační politika by měla určovat rámec pro postupy každého státu. Migrace je jev globálního charakteru, který se dynamicky vyvíjí. Odhaduje se, že v průběhu nejbližších třiceti let se bude migrace týkat půldruhé miliardy lidí na světě. Je tedy třeba předpokládat další nárůst počtu imigrantstva přicházejících do států EU. Polsko může očekávat, že se vzhledem ke své východní hranici, která je zároveň hranicí Schengenu, bude ocitat pod stále větším tlakem.
Krize v obci Usnarz Górny na polsko-běloruské hranici
K zásadnímu střetu státních institucí s problémem masového příchodu migrantstva došlo poté, co Rusko zahájilo otevřenou válku na Ukrajině. Na přijetí tak velkého počtu válečných uprchlictva nebylo Polsko připraveno a tuto migrační krizi se podařilo zvládnout jen díky mobilizaci veřejnosti. Ještě předtím však došlo ke krizi v obci Usnarz Górny na polsko-běloruské hranici, když se tam objevila skupina migrantstva z Afghánistánu. Postup státních orgánů zde měl vzhledem k polské politice i postoji k problematice nelegální migrace zcela odlišný charakter. V důsledku toho bylo s migrantstvem přicházejícími ze vzdálených zemí s odlišnou kulturou i náboženstvím zacházeno jinak než s válečnými uprchlictvem z Ukrajiny.
Situace na polsko-běloruské hranici vyprovokovaná rusko-běloruským režimem zviditelnila problémy ve fungování součinných státních institucí. Chaotické kroky jako výstavba plotu, vyhlášení výjimečného stavu či schválení předpisů odporujících ústavě i mezinárodnímu právu svědčily o absenci vize v polské migrační politice. Bylo tedy nezbytné směry a zásady této politiky jasně zformulovat. Vypracovaná migrační strategie měla zohlednit mnoho faktorů spojených s geopolitickou, ekonomickou a demografickou situací i bezpečností státu, ale také být v souladu s mezinárodněprávními závazky nejen v oblasti ochrany lidských práv.
Obecně o polské migrační strategii
Vládou schválená strategie definuje přístup státu k migraci, pokud jde o institucionální otázky, vstup na území státu, azylovou problematiku, vzdělání, repatriace, udělování občanství, trh práce a kontakt s diasporou. Páteří tohoto strategického dokumentu je bezpečnost státu a důraz na to, že migrační procesy nesmí v polské společnosti vyvolávat nejistotu.
Je samozřejmé, že každý stát musí vytvářet zákony, které mu zajistí bezpečnost. Dávat přítomnost cizinců*ek do souvislosti s pocity nejistoty Poláků*ek v jejich každodenním životě (a v souvislosti s tím plánovat omezení počtu cizinců*ek a jejich kontrolu tak, aby naplňovali očekávání polské společnosti v kulturním, ekonomickém a společenském kontextu) však jasně ukazuje na negativní přístup k nim a upevňování nesouhlasu s příchodu migrantstva do Polska.
V dokumentu se hovoří o selektivním přístupu k migrační politice. Ta má být díky tomu efektivní a schopná zajistit „nekonfliktní integraci cizinců*ek do přijímající společnosti“. Takový přístup naznačuje, že existuje předpoklad, že negativní postoje vůči uprchlictvu mohou vyvolat další restriktivní kroky ze strany státu v rámci migrační politiky.
Vláda rovněž plánuje omezit přístup k azylu při zohlednění „humanitárních zásad a praktické realizace lidských práv“. Tato formulace vyvolává neklid a mnoho otazníků. Na jedné strany totiž vláda deklaruje respekt k lidským právům a humanitárnímu zacházení s imigrantstvem včetně uprchlictva, na druhé straně ale akceptuje možnost pozastavení práva na azyl.
Migrační strategie a evropské standardy
Současná vláda kritizuje tu předchozí, že se během svého funkčního období úpravou migrační politiky nezabývala. Právem upozorňuje na chaotické jednání, rozsáhlé udělování víz, problémy s využíváním tzv. Průkazu Poláka (Karta Polaka), absenci strategie, pokud jde o kontakty s polskou diasporou, nezájem o téma integrace cizinců*ek, špatnou právní úpravu.
Sama však zdůrazňuje, že migrační politika musí odpovídat společenským očekáváním Poláků*ek. Necítí potřebu zavádět vzdělávání k otevřenosti postojů. Zodpovědná migrační strategie by však měla zahrnovat komplexní vzdělávací program určený různým sociálním skupinám, který zvrátí mnohaletý propagandistický narativ upevňující nechuť vůči cizincům*kám.
Bezpečnost, která je základním kamenem dokumentu, je v něm vztahována k vojenským, vnitrostátním, společenským a ekonomickým otázkám. Bezpečnost má však přece mnohem širší záběr – například ekologický, kulturní či vzdělávací. O těchto aspektech bezpečnosti se strategie zmiňuje útržkovitě anebo vůbec, jako je tomu v případě ekologické bezpečnosti.
Důležitým bodem je postoj vlády k již schválenému unijnímu Paktu o migraci a azylu. Vláda soudí, že v něm uvedená řešení jsou pouze zdánlivá, a zdůrazňuje svůj negativní postoj k paktu. Znepokojivé je konstatování o nutnosti upravit mezinárodní právo v oblasti mezinárodní i státní ochrany. Mnoho pasáží strategie hovoří o potřebě změnit mezinárodněprávní prostředí, ačkoli z členství Polska v EU přece vyplývá povinnost implementovat její právo.
Povinnost respektovat mezinárodní právo je spojena s Polskem ratifikovanými mezinárodními smlouvami. Polsko je však porušuje. Stačí zmínit úmluvy, které byly porušeny v důsledku kroků legislativy i exekutivy: Úmluva OSN proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání, Úmluva o právech dítěte, tzv. Istanbulská úmluva o prevenci a potírání násilí vůči ženám a domácího násilí a samozřejmě Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod.
Selektivní přístup k migrantstvu
V Polsku byly schváleny předpisy týkající se migrantstva, které jsou v naprostém rozporu s mezinárodním právem. Příkladem je nařízení ministra vnitra umožňující tzv. pushbacky či změny v cizineckém zákoně, které zavádějí iluzorní proceduru vůči cizincům, jejímž důsledkem jsou právě pushbacky, při nichž migrantstvi není zajištěno plné právo na podání stížnosti proti vydanému rozhodnutí. Tyto kroky vlády negativně hodnotí mnoho vojvodských správních soudů ve svých rozsudcích, Komisař pro lidská práva Rady Evropy, zvláštní zpravodaj OSN pro lidská práva migrantstva i Evropský soud pro lidská práva (ESLP).
Na mnoha místech ve strategii se zdůrazňuje nutnost neaplikovat na cizince*ky stejná pravidla, zejména pro vstup na území Polska. Klíčovým slovem strategie je „selektivita“ přístupu k migrantstvu. Tento přístup bude záviset na tom, z jakých států migrantstvo pochází, ale například i na potřebě realizovat strategické investice. Je pravda, že se zde hovoří i o možnosti vydávat humanitární víza, není však jasné, na jakém základě a v jakém rozsahu.
Kvůli zmiňovaným omezením přístupu k azylu vyvolala strategie mnoho diskusí. Je na místě připomenout, že Ústava v článku 56 stanoví: „Cizinci*ky mohou využít právo na azyl v Polské republice podle pravidel určených zákonem.“ Charta základních práv v článku 18 stanoví, že se „zaručuje právo na azyl s respektem k Ženevské úmluvě z 23. července 1951 a protokolu z 31. ledna 1967 týkajícímu se právního postavení uprchlictva, a dále v souladu se Smlouvou o Evropské unii a Smlouvou o fungování Evropské unie.“ To, co by mělo zaznít s veškerou razancí, se týká judikátů mezinárodních soudů. O mnoha kauzách, jejichž podstatou je azylová problematika a právní postavení migrantstva, totiž rozhoduje Soudní dvůr Evropské unie a Evropský soud pro lidská práva. Konstatování, že „reálná ochrana hranic mnohdy nejde ruku v ruce se současným standardem ochrany práv migrantstva, který vzniká pod vlivem rozhodnutí mezinárodních soudů“, ukazuje na úmysl vlády se od této judikatury odchýlit.
Vláda má jednat v duchu zásady humanitarismu
Hodí se připomenout, že v průběhu čtvrtého summitu Evropské rady v květnu 2024 se představitelé*ky států – polského prezidenta Andrzeje Dudu nevyjímaje – zavázali rozsudky Evropského soudu pro lidská práva vykonávat. Zpochybňovat výroky mezinárodních soudů není vhodný přístup státu, který je povinen právo loajálně vykonávat a standardy judikátů uznávat. Ve věci vstupu na polské území vyvolal plán pozastavit schvalování žádostí o azyl na určenou dobu a na určeném území v odborných i vědeckých kruzích obavy o kompatibilitu tohoto kroku s polskou ústavou, Ženevskými úmluvami, Listinou základních práv EU, Smlouvou o fungování EU a sekundárním právem EU.
Strategie naznačuje snahu o změnu mezinárodního práva týkajícího se vstupu na území státu. To zní stejně nebezpečně jako snaha o změnu přístupu k udělování azylu. Strategický dokument, což je dobré připomenout, deklaruje, že vláda má jednat v duchu zásady humanitarismu a „praktické realizace lidských práv“. Zaváděné regulace mají zajistit mechanismy parlamentní kontroly, ochranu ohrožených skupin a využití zkušeností jiných států. Dodržování polské ústavy zde naopak zmíněno není. Zároveň se předpokládá výstavba dalšího opevnění a zátarasů a zavedení nárazníkových zón, což se má týkat polsko-běloruské i polsko-ruské hranice, a do určité míry také hranice polsko-ukrajinské. Takový přístup k migraci je a bude problematický kvůli nesouladu se základními principy ochrany lidských práv. Migrační strategie nemůže setrvávat v opozici k Polskem akceptovaným mezinárodním závazkům.
Vyvážení migrantstva za hranice
Nedávné zkušenosti, pokud jde o migrační politiku, ukázaly na jedné straně čím dál větší represivitu práva i uniformovaných složek, na druhé straně otevřenost hranic pro skupiny, které získaly v rozporu se zákonem vízum. Bylo proto oznámeno vytvoření „efektivního systému dobrovolné i nucené repatriace pro ty, jejichž žádosti budou neoprávněné nebo nepřípustné“. Nucené repatriace nejsou efektivní v situacích, kdy v zemích původu migrantstva probíhají války. Vracet migrantstvo nebo uprchlictvo do nebezpečných států není dovoleno. Takový je alespoň mezinárodní standard, který se v Polsku bohužel nedodržuje, protože migrantstvo či uprchlictvo vyvážíme na území nebezpečného státu, jakým je Bělorusko.
V dokumentu představená zásada „ani jednu smrt na hranici“ je spojena s ohrožením života a zdraví zde působících uniformovaných složek. Počítá se také s dalším působením záchranných a vyhledávacích týmů přidružených k Pohraniční stráži.
Zásada „ani jednu smrt na hranici“ by se však měla vztahovat rovněž na migranty. Na polsko-běloruské hranici už přišlo o život více než osmdesát lidí. Pushbacky k tomu značně přispívají, stejně jako špatné, brutální chování Pohraniční stráže i dalších uniformovaných složek, o němž vypovídají zprávy mezinárodních orgánů i aktivisté*ky.
Je třeba zdůraznit, jak velkou roli doposud v záchraně obětí krize sehráli aktivisté, Lékaři bez hranic a s aktivisty*kami spolupracující psychologové*žky. Právě oni vyhledávali a ošetřovali uprchlictvo, právě oni byli mnohokrát terčem šikany. Postavení aktivistických skupin je čím dál složitější, protože jsou pronásledováni například tím, že je proti nim vedeno trestní řízení. Zde je třeba citovat doporučení Komisaře pro lidská práva: „Evropa musí ukončit represe vůči obráncům lidských práv, kteří pomáhají uprchlictvu, uchazečům*kám o azyl a migrantstvu.“ Doporučení je adresováno čtyřiceti šesti státům a hovoří se v něm o stigmatizaci aktivistů*ky, kriminalizaci humanitární práce, omezování činnosti ochránců*kyň lidských práv v právu i v praxi. Polsko zde není výjimkou.
Migrační strategie chybí
V migrační strategii najdeme také mnoho bodů zaměřených na trh práce, vzdělávání nebo kontakty s diasporou, jimž se zde nevěnuji. Tyto otázky jsou velice důležité, zvláště přístup migrantstva na trh práce, zapojení dětí do vzdělávacího systému, výuka polského jazyka, vytváření pobídek k návratům do Polska atd. Vyžadují však obšírné zpracování. Dosavadní zkušenosti s efektivitou výuky polštiny či obtížemi na trhu práce byly předmětem zájmu mnoha expertů*ek a také Nejvyššího kontrolního úřadu (NIK), který jim ve své zprávě udělil negativní hodnocení. Potřeby ekonomiky vyžadují flexibilní nástroje, které by měly být součástí strategie. Pokud jde o trh práce, bude Polsko přece muset zavést mnoho nařízení a směrnic vyplývajících z Paktu o migraci a azylu. Již nyní slýcháme o problémech při zaměstnávání cizinců polskými zaměstnavateli*kami. Kritické hlasy se objevily také v souvislosti s vydáváním víz zahraničním studujícím. Proto tyto otázky vyžadují bližší pozornost.
Je třeba zmínit, že přípravě tak důležitého dokumentu, jakým je migrační strategie, nepředcházela žádná skutečná veřejná debata. Ve strategii se nezmiňuje zákon umožňující drastické kroky v podobě vyvážení migrantstva na území nebezpečného státu.
Pozitivním prvkem procedury získávání mezinárodní ochrany by měl být monitoring ombudsmana*ky a dětské*ho ombudsmana*ky. Dokument však neuznává významnou roli nevládních organizací v procesu poskytování pomoci migrantstvu či uprchlictvu. Migrační strategie také nezmiňuje kroky, které by odrážely evropské standardy obsažené v evropském právu a judikaturách.
Evropská rada – doba je turbulentní, ale musíte dodržovat zákony
Problém migrace se týká všech států EU. Společnosti v těchto státech čím dál častěji vyjadřují obavy vyplývající z migračního tlaku a absence jeho adekvátního řízení.
Dne 17. října 2024 schválila Evropská rada závěr týkající se zvládání migrace. Rada zdůrazňuje, že v tomto turbulentním období je nutné postupovat na základě mezinárodního práva. Připomíná povinnost vykonávat rozhodnutí mezinárodních soudů i možnost využít jejich právní podporu. Ve věci migrace uznává potřebu implementovat předpisy EU, zajistit bezpečné a legální cesty pro migrantstvo, urychlit repatriace. Situace vyvolaná kroky Ruska a Běloruska vyžaduje odpovídající reakci a efektivní ochranu vnějších hranic EU, musí to však pobíhat v souladu s unijním i mezinárodním právem. Rovněž při boji proti neregulované migraci je nutné dodržovat unijní i mezinárodní zákony.
Polská strategie pojednává o „ilegální migraci“, zatímco v dokumentech EU, Rady Evropy a mezinárodních organizací se hovoří o „neregulované migraci“. Je třeba zdůraznit, že nemluvíme o „ilegálních migrantech“, protože ilegální lidé neexistují. Měli bychom používat terminologii všeobecně přijímanou v OSN, EU a Radě Evropy.
V dokumentu nenacházíme jednoznačné potvrzení úmyslu dodržovat unijní a mezinárodní právo. Polská strategie, na což je také třeba upozornit, se dokonce přímo distancuje od migračního paktu EU, což lze chápat jako záměr provádět kroky, které neodpovídají myšlence evropské solidarity, a prosazovat řešení v rozporu s postupy navrhovanými EU.
Podle mého názoru by bylo vhodné tuto strategii vnímat jako výchozí bod pro zahájení dialogu s experty a občanskou společností, aby mohl následně vzniknout komplexní a konsenzuální dokument.
Komisař pro lidská práva: pushbacky jsou ilegální
Nemám v úmyslu zde analyzovat dosavadní rozhodnutí ESLP v otázkách migrace. Chci však zdůraznit jednoznačně negativní stanovisko předchozího i současného Komisaře Rady Evropy pro lidská práva vůči praktice takzvaných pushbacků čili vyvážení migrantstva, k němuž dochází v mnoha státech.
V Polsku tato praktika byla a nadále zůstává základním nástrojem Pohraniční stráže. Podle názoru komisařů je pushback ve smyslu mezinárodního práva ilegální nástroj, zejména v kontextu Evropské úmluvy o lidských právech. Komisař Michael O’Flaherty představil Evropskému soudu stanovisko [third party intervention] v případech týkajících se Litvy, Lotyšska a Polska.
Pokud jde o polský případ R. A. a jiní proti Polsku, jedná se o kauzu hromadného vyvezení neboli pushbacku třiceti dvou občanů a občanek Afghánistánu z obce Usnarz Górny. Komisař upozornil na problém špatného přístupu migrantstva k proceduře žádosti o mezinárodní ochranu, na absenci individuálního hodnocení situace migrantstva, na to, že jim není umožňován kontakt s právníky*čkami. Zdůraznil, že k vracení těchto lidí na hraniční čáru, tedy k hromadnému vyvážení, stále dochází a týká se velkých skupin migrantstva (od prosince 2023 do června 2024 se jednalo o 7 317 osob vrácených na území Běloruska).
Komisař upozorňuje, že nárazníkové pásmo značně ztížilo přístup aktivistům*kám poskytujícím pomoc. Podstata ochrany v rámci ESLP se vztahuje k předpisům úmluv hovořících o zákazu mučení a nelidského či ponižujícího zacházení a o úctě k rodinnému a soukromému životu.
Komisař se vyjádřil k mnoha tématům spojeným s případem R. A. a jiní proti Polsku, ale především k všeobecné situaci a praktikám uplatňovaným vůči migrantstvu. Zvláště podstatné je jeho konstatování ohledně instrumentalizace migrace vnímané jako ohrožení bezpečnosti státu, což vede k podceňování závažnosti situace uprchlictva a migrantstva a jaksi je odsouvá na druhou kolej vedle problematiky ochrany státu. Orgány Rady Evropy včetně Parlamentního shromáždění jednoznačně zdůraznily, že je nutné dodržovat závazky vyplývající v Evropské úmluvy. V migrační strategii Polska bohužel nenacházíme odkazy na povinnosti vyplývající z ESLP, jejichž dodržování je podstatou členství každého státu v Radě Evropy.
Hromadné vyvážení pokládá Komisař pro lidská práva v Polsku za systémový problém. Zároveň uznává důležitou roli, kterou plní obhájci pomáhající uprchlictvu, migrantstvu a žadatelstvu o azyl.
Závěrem: nesmíme zahodit evropské standardy
Migrační strategie musí být hluboce promyšlená a nesmí opomíjet stanoviska mezinárodních soudů. Důležitá jsou také stanoviska Soudního dvora Evropské unie vztahující se k problematice migrace, a to zejména v již rozhodnutých případech vedených proti Maďarsku a Litvě, v nichž je zásadním problémem vyvážení neboli pushbacky. Evropské státy čím dál častěji vyjadřují nutnost utěsnit hranice, nevpouštět migrantstvo a uprchlictvo do EU. Zdůrazňuji, že tím porušují evropské právo.
Tím, že se stavíme do opozice vůči mezinárodnímu právu, zahazujeme evropské standardy a dříve přijaté mezinárodní závazky. Doprovází to politická narace, která někdy přijímá formu nenávistného jazyka. Z dlouhodobé perspektivy opatření a politická sdělení tohoto typu adresovaná společnosti posilují populismus a také vytváření odmítavý, ba dokonce nenávistný postoj vůči „cizímu“ či „jinému“. Na geopolitickou situaci v Evropě a instrumentalizaci problému migrace samozřejmě nelze zapomenout. Migrační politiku je ovšem nutné vytvářet s respektem k evropskému právu. Při její tvorbě není možné zahazovat hodnoty i zákony, které nás chrání před chaosem v mezinárodním prostoru.
Tento článek původně vyšel v polském časopise Kultura Liberalna, který je jedním z našich mediálních partnerů v projektu PERSPECTIVES – nový label pro nezávislou, konstruktivní a multiperspektivní žurnalistiku.
Překlad: Anna Šašková Plasová.
This article was published as part of PERSPECTIVES – the new label for independent, constructive and multi-perspective journalism. PERSPECTIVES is co-financed by the EU and implemented by a transnational editorial network from Central-Eastern Europe under the leadership of Goethe-Institut. Find out more about PERSPECTIVES: goethe.de/perspectives_eu.
Co-funded by the European Union. Views and opinions expressed are, however, those of the author(s) only and do not necessarily reflect those of the European Union or the European Commission. Neither the European Union nor the granting authority can be held responsible.
